Tegemoetkomen doe je niet zomaar
Een afwegingskader voor onverplicht handelen van de overheid bij klemmende situaties
Preambule
Het komt regelmatig voor dat de overheid wordt geconfronteerd met niet-alledaagse, diepingrijpende situaties van groepen burgers. De gebruikelijke juridische kaders bieden hiervoor niet altijd een oplossing. Vaak gaat het bij deze situaties vooral om herstel van vertrouwen in een ander, de overheid, de samenleving en ook om herstel van zelfvertrouwen. Deze gedachte is aanleiding geweest om na te denken over uitgangspunten hoe als overheid hiermee om te gaan. De situaties kunnen van zeer uiteenlopende aard zijn. Recente en minder recente voorbeelden hiervan zijn toeslagen, Groningen, rampen zoals de overstroming in Limburg, MH17 of de Bijlmerramp, of ook de transgenderwetgeving.
Dit heeft geresulteerd in het voorliggende afwegingskader. Het doel van het afwegingskader is om de overheid een aantal uitgangspunten aan te reiken voor het omgaan met klemmende situaties. Het kader is bedoeld voor de rijksoverheid. Het kan ook voor andere overheden van betekenis zijn.
Erkenning bij klemmende situaties
Burgers kunnen de overheid vragen om erkenning van de uitzonderlijke, belastende omstandigheden waarin zij terecht zijn gekomen. Hun eer en waardigheid, hun bestaan in de meest ruime zin van het woord kan soms ingrijpend zijn aangetast. Vaak gaat het hierbij om erg verschillende situaties. Voor de overheid is dit een complex en meestal nog onontgonnen terrein. Dit komt omdat er gehandeld moet worden buiten de strikte regels die de overheid normaal gesproken volgt. Hier gaat het om situaties die vragen om afwegingen die verder gaan dan alleen de regels. Ethische, sociale, economische en politieke overwegingen spelen een grote rol.
Overheidshandelen bij klemmende situaties is niet alleen complex vanwege het gebrek aan passende regels en handelingsperspectieven. Ook de vragen van burgers die in een kwetsbare situatie verkeren, zijn heel anders dan de vragen waarmee de overheid gewend is om te gaan. Vaak verzoeken deze burgers om erkenning van het leed dat ze hebben ervaren of nog ondervinden. Ze vragen om respect voor hun benarde situatie en om een eerlijke behandeling. Het vinden van een goed antwoord op deze vragen vraagt veel. Het vereist specifieke kennis en ervaring om dat op een vertrouwenwekkende en effectieve wijze te doen.
Is het mogelijk om meer greep te krijgen op deze vragen? Wij denken van wel. Hierna volgen een aantal uitgangspunten voor de overheid. De essentie daarvan is dat de vragen van burgers die in grote moeilijkheden verkeren anders zijn dan de vele vragen die binnen de kaders van het recht kunnen worden beantwoord. Voor een passende reactie is daarom een zorgvuldige voorbereiding nodig, waarbij deze burgers ‘aan het woord komen’. De uitgangspunten maken ook duidelijk dat de overheid lang niet altijd een antwoord heeft op alle, zeer uiteenlopende situaties waarbij burgers in de knel zijn gekomen. Er zijn grenzen aan wat van de overheid verwacht mag worden en wat de overheid kan doen.
‘Tegemoetkomen’ kan op veel manieren en moet daarom breed worden opgevat. Het omvat allerlei maatregelen die in het kader van erkenning getroffen kunnen worden. Erkenning van ernstig leed door de overheid moet bijdragen aan het herstel van de waardigheid van zwaar getroffen burgers. Hoe dit gebeurt is vooral afhankelijk van de context. Inzicht in de behoeften van burgers is daarbij van groot belang. Zo laat de overheid deze mensen niet alleen staan. Een onverplichte betaling zou niet de eerste optie moeten zijn, maar eerder de laatste.
Afwegingskader
Het afwegingskader biedt een overzicht van de belangrijkste vragen en uitgangspunten die bij erkenning van ernstig leed aan de orde zijn. Aan de hand hiervan kan de besluitvorming door de overheid over de vraag of, en zo ja, hoe zij wil reageren op een vraag om erkenning, worden versterkt. Het kader is geen stappenplan. Wel zullen steeds eerst de drie voorvragen moeten worden beantwoord.
De drie voorvragen hebben tot doel de mogelijke reacties van de overheid in kaart te brengen. De eerste vraag is wat er precies aan de hand is (geweest). Vervolgens de vraag of de overheid juridisch verplicht is tot vergoeding van schade of ander nadeel. Indien die verplichting ontbreekt of daarover discussie bestaat, komt de derde vraag aan de orde: waarom zou de overheid de situatie onverplicht aan zich moeten trekken.
Deze vragen zijn niet simpelweg met ja of nee te beantwoorden. Er gaan verschillende deelvragen en belangen achter schuil. Zorgvuldig onderzoek is nodig naar wat is voorgevallen. Ook moet de overheid letten op het belang van alle burgers, niet alleen op het belang van de gedupeerde burgers. De overheid dient met zowel de menskracht als de financiële middelen die beschikbaar zijn, verantwoord om te gaan.
Als overwogen wordt om de situatie zich als overheid aan te trekken, spelen bij de erkenning van leed vragen als: Wie zijn de betrokkenen? Wat is de samenstelling van de doelgroep en hoe kan deze worden afgebakend? Wat is er nodig en mogelijk? Door in gesprek te gaan met de betrokkenen en te luisteren kunnen de problemen, de behoefte aan erkenning en de omvang van de groep beter in kaart worden gebracht.
In dat geval worden van de overheid passende, doeltreffende en doelmatige maatregelen verwacht waarmee erkenning van leed wordt geboden. Dit kan op veel verschillende manieren gebeuren. Van deze ruimte heeft de overheid goed gebruik te maken. Het is cruciaal dat dit met zorg en aandacht gebeurt. Hoewel voortvarend handelen meestal is geboden, kan een te snelle aanpak averechts werken.
Duidelijk moet zijn waar de burger het meeste mee geholpen is en wat in het algemeen belang geboden is. Immateriële aspecten zijn vaak van groter belang voor erkenning dan materiële bijdragen. In combinatie met andere, niet-financiële erkenningsmaatregelen kan, in uitzonderlijke situaties, gesproken worden over een onverplichte betaling aan individuele betrokkenen. Als hiertoe wordt besloten, is dit bij voorkeur een vast en beperkt bedrag.
Het is van groot belang dat de uitvoering van de erkenningsmaatregelen zorgvuldig en goed verloopt. Dit draagt bij aan de betekenis van de erkenning van het leed. Het onverplichte handelen van de overheid moet er daarom op gericht zijn dat het eenmalig en definitief is. Zorg ervoor dat de erkenningsmaatregelen ook gemonitord en geëvalueerd worden, zodat de overheid hiervan voor de toekomst kan leren.
Hoewel het afwegingskader een zorgvuldige besluitvorming wil stimuleren, zal niet iedereen de erkenningsmaatregelen als voldoende beschouwen, terwijl voor anderen erkenning vanuit de overheid misschien niet nodig was.
Tegemoetkomen doe je niet zomaar.
Afwegingskader voor onverplicht handelen van de overheid bij klemmende situaties
Voorvragen
Afwegingen bij erkenning van leed
Afwegingen bij een onverplichte betaling
6.Een onverplichte betaling is bij voorkeur een beperkt, vast bedrag.
Andere afwegingen
Toelichting op het afwegingskader
Voorvragen
Voorvraag 1. Wat is er precies aan de hand (geweest)?
Wanneer er een dringende oproep aan de overheid wordt gedaan om het verlies of lijden van burgers te erkennen of hierop in te gaan, luistert het nauw. Bij dit onderwerp is van groot belang dat, indien de overheid een stap naar voren zet, deze beslissing breed wordt gesteund en geaccepteerd, met name als daarmee buiten de gebruikelijke (juridische) kaders wordt getreden. Daarbij geldt dat bedachtzaamheid gaat voor daadkracht. Voortvarendheid begint met bezinning.
De overheid moet haar reactie in één keer goed formuleren; een tweede kans komt er vaak niet, of het overheidshandelen wordt een slepende aangelegenheid. De overheid moet niet meer beloven dan zij kan waarmaken. Leed kan niet ongedaan worden gemaakt, wel verzacht. Een goede voorbereiding is daarom essentieel voor elke reactie die gegeven wordt. Deze voorbereiding begint met een grondige verkenning van de ernst, de omvang en de diepere oorzaken van het probleem.
In dit vroege stadium is het managen van verwachtingen cruciaal. Het feit dat er - zo nodig onafhankelijk - onderzoek plaatsvindt naar wat er precies is gebeurd, betekent niet automatisch dat de overheid ook daadwerkelijk iets kan of moet doen. Er kan uiteindelijk ook voor worden gekozen om verder niets te doen. Iets doen is niet altijd beter dan niets doen. Dit betekent niet dat de overheid het gesprek met burgers bij voorbaat uit de weg moet gaan.
Gesprekken met betrokkenen, belangen- of lotgenotenorganisaties en de overheid zelf zijn belangrijk om de feiten helder te krijgen. Door goed te luisteren, vragen te stellen en de situatie te duiden, ontstaat er inzicht in de aard en omvang van de problematiek. Ook worden de verschillende behoeften en wensen van de betrokkenen duidelijker. Deze verkenning vraagt om de nodige tijd, aandacht en expertise, vooral bij immateriële belangen.
Zelfs als het probleem overzichtelijk lijkt, is een zorgvuldige en persoonlijke benadering nodig om fouten te voorkomen. Het delen van leed en ervaringen is vaak van grote betekenis voor het emotioneel herstel van de betrokkenen en voor verbinding met de anderen. Ruimte voor emoties is cruciaal en vormt het fun
